Как отмечал Н.Н.Авинов, "общественная теория с ее высоким взглядом на значение и права общества дала составителям первого земского Положения возможность создать для земских учреждений весьма независимое положение среди правительственной администрации в области их распорядительной функции» , причем надзор губернатора за деятельностью земских учреждений был организован в форме, близкой к суспенсивному veto (приостанавливающему запрещению)», как на это совершенно верно указал один из первых, по времени, комментаторов Положения 1864 г. проф. А.В.Лохвицкий . С другой стороны, благодаря той же общественной теории земства оказались лишены функций "публично-правового властвования". По выражению проф. А.Д.Градовского, они стали учреждениями с "компетенцией, но без власти".
Поскольку в земствах видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то вполне логично, за ними и не признали возможности наделения функциями власти. Земства не получили не только полицейской власти, но и были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к содействию правительственных органов. Более того, первоначально по Положению 1864 г. земские учреждения не были наделены правом издавать обязательные для населения постановления. Все это вызывало недовольство либеральной общественности.
Общественно-хозяйственная теория самоуправления уходила своими корнями в учение об общине. Впервые основные положения этой концепции были разработаны немецкими учеными-юристами Р.Молем и О.Гирке. Наиболее последовательным сторонником теории "общественного самоуправления" в России стал профессор В.Н.Лешков, который доказывал, что права земства составляли особую категорию прав, отличавшуюся от права гражданского, частного или государственного ; князь А.И.Васильчиков, полагавший, что "кроме высших государственных и династических интересов есть еще много скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах совершенно независимо от политических целей и видов" .
Cторонники общественной (или общественно-хозяйственной) теории самоуправления противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению как по субъекту, так и по содержанию; на первый план при этом выдвигался вопрос о компетенции местного самоуправления. Следует признать, что общественно-хозяйственная теория не имела достаточной аргументации. Несостоятельность ее заключалась, прежде всего, в сложности выделения на практике функции управления, касающихся чисто местных хозяйственных или иных интересов, которые являлись бы безразличными для государства.
В пореформенной России общественно-хозяйственная теория начинает подвергаться критике, и в отечественной науке, вслед за европейской, все большее влияние приобретает "государственная теория" самоуправления, которая рассматривала органы самоуправления как составной элемент государственной администрации. Впервые она была сформулирована Л.Штейном и Р.Гнейстом, в России ее положения развивали В.П.Безобразов, А.А.Головачев, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, М.И.Свешников, В.В.Ивановский и др. Основные положения “государственной” теории самоуправления были определены академиком В.П.Безобразовым в его работе “Земские учреждения и самоуправление”, изданной в 1874г. . Она предполагала, что государство обладает правом руководить органами местного самоуправления, смысл деятельности которого должен состоять не в обособлении местного сообщества, а в служении государственным интересам и целям.
Признавая, что самоуправление, наряду с управлением коронным, являлось частью государственного управления, представители "государственной" теории не отождествляли первое и второе. Чем же выделялось, по их мнению, самоуправление из общего государственного механизма? Прежде всего, способом формирования: органы самоуправления избирались местным населением, перед которым они в первую очередь и несли ответственность . Профессор Н.И.Лазаревский писал, что отличительными чертами самоуправления были выборность этих органов и их должностных лиц и гласный характер деятельности.
